Citation

"Grâce à la liberté dans les communications, des groupes d’hommes de même nature pourront se réunir et fonder des communautés. Les nations seront dépassées" - Friedrich Nietzsche (Fragments posthumes XIII-883)

07/09 - OCT.. - info confident. au FCO





Référence FS50188322  – 03.03.2009


Foreign and Commonwealth Office
Notification de Décision




Résumé

En octobre 2007, le plaignant (on ne sait pas son nom) a demandé au Foreign and Commonwealth Office (FCO) des informations concernant les communications entre l'ambassadeur du RU au Portugal, John Buck, et la police portugaise au sujet de la disparition de l'enfant Madeleine McCann.

Depuis, le FCO a transmis quelques informations directement, mais en a aussi retenu certaines. Depuis le FCO en a divulgué la plupart des informations pertinentes détenues, mais pas toutes.
Le commissaire a décidé que pour les informations confidentielles, FCO avait respecté l'alinéa 1 (1) a) de la loi.
Pour les informations que FCO détenait initialement mais a fournies à la suite de son intervention, le commissaire a décidé que le FCO avait violé l’alinéa 1 (1) b) de la loi et également violé le paragraphe 17 (1) en omettant de fournir les informations dans le délai-limite imparti.
Le commissaire a confirmé la décision du FCO de retenir certaines informations en vertu de l'exemption prévue à l’alinéa 27 (1) a). Il a également décidé qu'en fait d'intérêt public le maintien de l'exemption prévue à l'alinéa 27 (1) a) l'emportait sur la divulgation de ces informations.
En ce qui concerne l'application de la section 40 de la loi, le commissaire a décidé que des informations personnelles pertinentes avaient été retenues correctement en vertu des exemptions prévues à l'article 40 (2) et (3) de la Loi.

Le rôle du commissaire

1. Le devoir du commissaire est de décider si une demande d'informations faite à une autorité publique a été traitée en accord avec les exigences de la première partie du Freedom of Information Act 2000. Cet avis expose as décision.

La requête
2. Le 9 octobre 2007, le plaignant a demandé au Foreign and Commonwealth Office (FCO) des informations concernant les communications entre l'Ambassadeur au Portugal John Buck et la police portugaise au sujet de la disparition de Madeleine McCann.
3. Le 6 novembre 2007, le FCO a fait savoir au plaignant qu'il possédait des informations pertinentes, mais que la requête soulevait des considérations d'intérêt public complexes. Le FCO a indiqué que les exemptions des articles 27 et 31 de l'Acte s'appliquaient et dit qu’ils devaient prolonger de 20 jours ouvrables le délai de la réponse.
4. Le 3 décembre 2007, le FCO a répondu au plaignant en fournissant les informations qui entraient dans le cadre de la demande mais en refusant de divulguer d'autres informations, retenues à titre d'exemptions prévues aux articles 27 (1) a), 31 (1) c) et 40 (2) et (3) de la loi.
5. Le 10 décembre 2007, le plaignant a demandé un réexamen de la décision. Le 21 décembre 2007, le FCO a répondu en confirmant la décision antérieure de retenir certaines informations.
 
L'enquête

Portée de l'affaire

6. Le plaignant a demandé des informations concernant les communications entre l'ambassadeur britannique au Portugal à l'époque et la police portugaise au sujet de la disparition d'une enfant, Madeleine McCann. Le FCO divulgué certaines informations immédiatement et divulgué plus tard des informations supplémentaires suite à l'intervention du commissaire. Cependant d'autres informations ont continué à être retenues ; c'est sur ce refus de fournir des informations que le commissaire a enquêté.


7. Au cours de son enquête, le commissaire a examiné l'application de l'exemption prévue à l'article 27 de la loi et pris en considération, en balance, l'intérêt public. Le commissaire n’a pas pris en compte les informations qui ont été transmises au plaignant au cours de son enquête. Il a cependant examiné l'application de l'exemption prévue à l'article 40 à certaines informations personnelles pertinentes retenues par FCO.


Chronologie
8. Le 21 décembre 2007, le plaignant a contacté le commissaire pour se plaindre de la façon dont sa demande d'informations avait été traitée.

9. Le 14 octobre 2008, le commissaire a demandé au FCO un examen actualisé de la matière en cause. Le 12 novembre 2008, le FCO a répondu en maintenant les exemptions des articles 27, 31 et 40 pour certaines informations détenues.
Le FCO a ajouté que, au moment de la révision interne (décembre 2007) et alors que l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann était en cours, il n'était pas possible, pour des raisons juridiques, de divulguer plus d'informations. Cependant, entre-temps, les autorités portugaises divulguèrent elles-mêmes une quantité très importante d'informations (PJfiles), donc le FCO pouvait dès lors divulguer davantage d'informations sans préjudice. En conséquence, le FCO a fourni au plaignant plus d'informations, un développement que le commissaire a salué. Le FCO a continué à retenir certaines communications pertinentes et une petite quantité d'informations personnelles.

10. Le 13 novembre 2008, l'équipe du commissaire a examiné les informations retenues.

11. Le 24 novembre 2008, le FCO a révélé quelques informations supplémentaires au plaignant mais a continué à en retenir d'autres au motif de l'article 27 (1) a).

12. Le 1er décembre 2008, une mise à jour de l''analyse du commissaire a été fournie au plaignant pour s’assurer qu'un résultat formel était toujours requis. Le 10 décembre 2008, le plaignant a indiqué qu'il souhaitait toujours que le commissaire lui fournisse une notification formelle de décision établissant sa décision et le raisonnement qui y conduisait.
 
 
Constatations de fait

13. Le 3 mai 2007, l'enfant Madeleine McCann a disparu ; au moment de la demande d'information l'enquête sur sa disparition avait un haut profil et continuait. En décidant de retenir certaines informations à l'abri de l'exemption prévue à l'article 27, le FCO a consulté l'ambassade britannique à Lisbonne et deux autorités compétentes au RU, la police du Leicestershire et l'association des officiers de police en chef (ACPO).

14. Le FCO a dit au commissaire qu'un membre de la famille avait clairement déclaré aux agents du FCO que tous les commentaires faits par cette personne au FCO l'avaient été en stricte confidentialité et n'étaient pas destinés à être divulgués à des tiers. Le FCO n'a pas approché à nouveau ce membre de la famille pendant l’enquête du commissaire, mais a dit au commissaire qu'il était sûr que la personne en question n'apprécierait pas d'être contactée à propos de la divulgation des informations personnelles pertinentes, une position acceptée par le commissaire


Analyse

Section 10 - Questions de procédure

15. Le FCO a répondu à la demande dans le stdélais de prescription; article 10 (3) de la loi donne le temps de se conformer e à étendre si nécessaire pour prise en compte de l'intérêt public.


Exemptions


Section 27 - Relations internationales
Voir le guide complet ici

16. Le FCO declara au commissaire que, bien que les autorités portugaises aient publié de nombreux documents liés à l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann, les sensibilités restaient et le FCO croyait que l’exemption prévue à l’article 27 (1) a) continuait à s’appliquer. Si le FCO divulguait tous les détails sur les contacts de l’ambassadeur avec la police portugaise ils risqueraient endommager les relations sur lesquelles se fonde une bonne coopération intergouvernementale. Le FCO a reconnu l'intérêt du public à connaître l'étendue de la participation du gouvernement du Royaume-Uni dans l'enquête, mais estime que les raisons de l'exemption l'emportent sur celles qui sont en faveur de leur divulgation.

17. Le plaignant n'a pas remis en question l'application de l'exemption prévue à l'article 27, mais a commenté la question de l'intérêt public.

18. Le commissaire note que, à propos de l'article 27 (1) de l'Act, il est expliqué que l'information est exemptée si sa divulgation en vertu de l'Act portait ou serait susceptible de porter préjudice aux relations entre le Royaume-Uni et tout autre État, .. .

19. En examinant si un préjudice surviendrait ou serait susceptible de survenir dans cette occurrence, le commissaire a pris en compte le contenu des informations retenues ainsi que les arguments avancés par le FCO sur le comment et le pourquoi des dommages qui résulteraient de la divulgation. Il a décidé que les préoccupations du FCO étaient pleinement fondées et qu'il aurait résulté de la divulgation une atteinte aux relations avec les autorités portugaises au moment de la requête et ensuite, tant que l'enquête se poursuivrait. Le commissaire considère également qu'il résulterait d'une divulgation des informations toujours retenues une atteinte aux intérêts du Royaume-Uni car la divulgation inappropriée d'informations confidentielles ferait que les gouvernements d'outre-mer et les autorités publiques au Portugal et ailleurs perdraient confiance dans la fiabilité et la discrétion du gouvernement britannique et des autorités publiques britanniques. Satisfait donc que l'exemption ait été appliquée, le commissaire a procédé à l'examen de l'équilibre entre l'exemption et l'intérêt du public.


L'intérêt public

20. Le plaignant a déclaré que la divulgation de l'information était dans l'intérêt du public afin de:
•    maintenir le public confiant, assuré que les autorités britanniques feraient tout ce qui était possible pour collaborer si un enfant britannique disparaissait à l'étranger;
•   assurer le public que les autorités se maintiennent en communication étroite avec les services de police d'un pays où un enfant a disparu;
et,
•    assurer le public que les fonds publics sont dépensés correctement pour collaborer à la recherche d'enfants disparus à l'étranger.

21. Le FCO a admis qu'il était dans l'intérêt du public de connaître l'étendue de l'engagement du gouvernement du Royaume-Uni dans l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann, mais croit que les raisons pour l'exemption l'emportent sur celles qui sont en faveur de la divulgation des détails des contacts de l’Ambassadeur HM avec la police portugaise à propos d'une enquête placée sous secret de justice portugais, risquant de nuire aux relations fondant la bonne coopération de police à police.

22. Le commissaire a pris pleinement connaissance des raisons avancées par le plaignant, et les considère toutes acceptables comme montrant pourquoi la divulgation de la plus grande quantité d'information appropriée possible sur cette question est dans l'intérêt du public. 
Il a également tenu compte des éléments du FCO montrant que l'enquête était en cours au moment de  la re-lecture interne, que les sensibilités existaient encore maintenant, et que la divulgation offenserait les autorités portugaises, y compris les forces de police portugaises et que ceci s'appliquait au moment où le FCO a décidé de retenir une partie des informations et à la suite de la re-lecture interne. Le commissaire a vu aussi que certaines de ces sensibilités considérables avaient diminué avec le passage du temps depuis la re-lecture interne de décembre 2007, et que, en conséquence, le FCO avait publié des informations complémentaires, mais que certaines sensibilités demeuraient et apparaissaient susceptibles de persister dans un avenir prévisible. 
Le commissaire a été convaincu par les éléments du FCO montrant que si le FCO, même maintenant, divulguait pleinement les informations sur les communications d'alors de l’ambassadeur avec les autorités portugaises, en pondérant les probabilités, il en résulterait des dommages substantiels pour les relations internationales.

23. Le commissaire a vu que l'information jugée convaincante par le Tribunal est étroitement liée aux intérêts soulevés par le FCO dans la décision du Tribunal dans l'affaire CAAT (CAAT / ICO & Ministère de la Défense EA / 2006/0040). Dans cette affaire, le Tribunal a interprété les préjudices portés aux relations internationales au sens large, considérant que :
Les préjugés peuvent être réels et substantiels s'ils rendent les relations plus difficiles ou appellent à des résolutions diplomatiques particulières afin de contenir ou limiter les dommages, ce qui autrement n'aurait pas été nécessaire. Nous ne considérons pas que les préjugés requièrent nécessairement une démonstration de nuisance réelle infligée aux intérêts pertinents en termes de perte ou de dommage quantifiable. Par exemple, à notre avis il y aurait ou pourrait y avoir un préjudice aux intérêts du RU à l'étranger ou à la promotion de ces intérêts si l'effet de la divulgation était d'exposer ces intérêts au risque d'une réaction indésirable ... Le préjugé se situerait dans l'exposition et la vulnérabilité à ce risque »(paragraphe 81).

24. Toujours dans l'affaire CAAT, le Tribunal a déclaré que il n'y avait aucune justification pour que le Royaume-Uni impose à un autre pays ses coutumes et principes particuliers quant à sa responsabilité transparente ou démocratique. Pour sa part, le commissaire reconnaît qu'il y a un fort intérêt du public pour que la confiance internationale ne soit pas bafouée, un principe reconnu dans l'Acte aux articles 27 (2) et (3).

25. En prenant sa décision, le commissaire a tenu également compte de la décision du Tribunal, soutenant la décision dans l'affaire CAAT, dans le cas de Gilby (Gilby v Commissaire à l'information et FCO (EA / 2007/0071, 0077, 0079). Dans l'affaire Gilby, le Tribunal n'avait aucun doute quant à l'importance de 
"maintenir nos bonnes relations avec [un autre pays] et éviter de nuire aux intérêts britanniques dans ce pays ou bien à la promotion ou à la protection de ceux-ci. »(paragraphe 51)
et a déclaré que divulguer les informations contestées 
“serait très susceptible de résulter en préjudices réels et substantiels de ce genre, ce qui serait contraire à l'intérêt du public »(paragraphe 52).

26. Le commissaire est conscient de la nécessité pour les autorités britanniques d'être vues comme dignes de confiance par leurs homologues étrangers au Portugal et ailleurs dans le monde. Il juge important le risque que la divulgation de renseignements confidentiels ou de tout autre contenu sensible ait des conséquences dommageables pour tout autre développement possible en la matière et tout autres enquêtes futures au Portugal ou ailleurs dans le monde. Cela ne serait pas dans le meilleur intérêt de la famille McCann, y compris Madeleine, ou d'autres citoyens britanniques se rendant au Portugal ou ailleurs en dehors du Royaume-Uni.

27. Ayant examiné attentivement les arguments du plaignant et ceux du FCO, le contenu des informations retenues et les décisions prises par le Tribunal dans CAAT et Gilby, le commissaire a décidé que l'intérêt du public au maintien de l'exemption prévue à l'article 27 (1) (a) l'emportait sur l’intérêt public à la divulgation des informations. L'annexe 2 donne le détail de sa décision.


Section 31 - Application de la loi

28. Le commissaire a décidé que l'information figurant à l'annexe 2 de la présente notification a été correctement retenue au motif de l'exemption prévue à l'article 27. Il n'a donc pas examiné l'exemption prévue à l'article 31 qui avait également invoqué par le FCO pour refuser de divulguer ces informations au plaignant.


Section 40 - Informations personnelles

29. Le FCO a retenu une petite quantité d'informations qui lui avaient été fournies sous le sceau d'une stricte confidentialité. Le FCO a dit que le pourvoyeur ne souhaitait pas que cette information soit divulguée à des tiers et que la divulgation serait injuste et ainsi briserait le second principe de protection des données. L'exemption ici serait en vertu de l'article 40 de l'Act.

30. L'article 40 (2) de l'Act prévoit une exemption pour les informations qui constituent les données personnelles de tiers:
Toute information à laquelle une demande d’information se rapporte est également de l'information exemptée si
a) il s'agit de données à caractère personnel qui ne relèvent pas de l'alinéa 1), et
b) soit la première, soit la deuxième la condition ci-dessous s'applique.

31. Dans ce cas, le FCO a déclaré que les informations demandées constituaient des données personnelles de tiers et étaient donc exemptées en vertu de l'article 40 (2) de l'Act. Pour examiner les arguments du FCO, le commissaire a d'abord examiné si les informations retenues étaient bien des données personnes d'une tierce personne. La section 1 du Data Protection Act 1998 définit les données personnelles comme des informations qui se rapportent à une personne en vie et pouvant être identifiée:
• à partir de ces données, ou
• à partir de ces données et d'autres informations en la possession de, ou susceptible d'entrer en la possession du contrôleur de données.
Dans ce cas, le commissaire estime que le tiers serait identifiable à partir de cette information, et donc pense qu'il s'agit de données personnelles du pourvoyeur..
32. De telles informations sont exemptées si l'une  des conditions définies aux paragraphes 40 (3) ou 40 (4) sont remplies. La condition pertinente dans cette affaire est à l'article 40 (3) a) (i), où la divulgation violerait quelque principe de protection des données. Les principes de protection des données sont définis dans l'annexe 1 du Data Protection Act 1998. Le Commissaire estime que la divulgation des données personnelles enfreindrait le premier principe de la protection des données, qui stipule que:
«Les données à caractère personnel sont traitées loyalement et licitement…»

33. Pour arriver à la conclusion que la divulgation des informations demandées contreviendrait au premier principe de la protection des données, le commissaire a considéré les circonstances dans lesquelles les informations avaient été fournie au FCO et les attentes du pourvoyeur en les fournissant. Il a jugé que la divulgation serait injuste et a donc décidé que les informations personnelles avaient été correctement reenues à l'abri de l'exemption de l'article 40 (2) et (3) de la l'Act..


Section 41
Renseignements fournis à titre confidentiel
 
34. Comme le commissaire avait décidé que le FCO avait correctement retenu à l'abri des exemptions prévues à l'article 40 des expressions d'opinion qu'on lui avait confidentiellement fournies, il n'a pas examiné si l'exemption contemplée à l'article 41 s'appliquait ou non.

La décision
35. Quant aux informations non divulguées, le commissaire a constaté que le FCO avait respecté
l'article 1 (1) a) de l'Act.
36. Le commissaire a décidé que, quant à l'information qui continue à être ainsi retenue (spécifié à l’annexe 2 de la présente notification), l’exemption prévue à l'article 27 (1) a) de l'Act était en cause. Il a aussi décidé que l'intérêt du public en maintenant l'exemption prévue à l'article 27 (1) a) l'emportait sur l'intérêt du public à la divulgation des informations.

37. En ce qui concerne l'application de  article 40 de l'Act, le commissaire a décidé que
les informations personnelles pertinentes (spécifiées dans l'annexe 2 de la présente notification)
ont été retenus correctement en vertu de l'exemption prévue aux articles 40 (2) et (3) de l'Act.

Mesures requises
38. Le commissaire considère qu'il n'y a aucune mesure à prendre.



Droit de recours
39. Chaque partie a le droit de faire appel de cet avis de décision auprès du tribunal de l'information. Des informations sur la procédure d'appel peuvent être obtenues auprès de 
Information Tribunal
Arnhem House Support Centre
PO Box 6987 Leicester LE1 6ZX
Tel: 0845 600 0877
Fax: 0116 249 42
53 Email: informationtribunal@tribunals.gsi.gov.uk.
Website: www.informationtribunal.gov.uk
If you wish to appeal against a decision notice, you can obtain information on how to appeal along with the relevant forms from the Information Tribunal website.
Any Notice of Appeal should be served on the Tribunal within 28 calendar days of the date on which this Decision Notice is served. D
ated the 3rd day of March 2009
Signé par Richard Thomas, commissaire à l'information
Wycliffe House
Water Lane
Wilmslow
Cheshire SK9 5AF


General Right of Access

Section 1(1) provides that -

“Any person making a request for information to a public authority is entitled –

(a) to be informed in writing by the public authority whether it holds information of the description specified in the request, and

(b) if that is the case, to have that information communicated to him.”



Time for Compliance

Section 10(1) provides that –

“Subject to subsections (2) and (3), a public authority must comply with section

1(1) promptly and in any event not later than the twentieth working day following

the date of receipt.”



International Relations

Section 27(1) provides that –

“Information is exempt information if its disclosure under this Act would, or would

be likely to, prejudice-

(a) relations between the United Kingdom and any other State, ... “



Law enforcement

Section 31(1) provides that –

“Information which is not exempt information by virtue of section 30 is exempt information if its disclosure under this Act would, or would be likely to, prejudice-

(a) the prevention or detection of crime,

(b) the apprehension or prosecution of offenders,

(c) the administration of justice, ... “



Personal information

Section 40(2) provides that –

“Any information to which a request for information relates is also exempt information if-

(a) it constitutes personal data which do not fall within subsection (1), and

(b) either the first or the second condition below is satisfied.”



Section 40(3) provides that –
“The first condition is-

(a) in a case where the information falls within any of paragraphs (a) to (d) of the definition of "data" in section 1(1) of the Data Protection Act 1998, that the disclosure of the information to a member of the public otherwise than under this Act would contravene-

(i) any of the data protection principles, or

(ii) section 10 of that Act (right to prevent processing likely to cause damage or distress), and

(b) in any other case, that the disclosure of the information to a member of the public otherwise than under this Act would contravene any of the data protection principles if the exemptions in section 33A(1) of the Data Protection Act 1998 (which relate to manual data held by public authorities) were disregarded.” ...



Information provided in confidence.

Section 41(1) provides that –

“Information is exempt information if-

(a) it was obtained by the public authority from any other person (including another public authority), and

(b) the disclosure of the information to the public (otherwise than under this Act) by the public authority holding it would constitute a breach of confidence actionable by that or any other person.”