Avis de décision
3 mars 2009
Autorité publique :
Adresse :
Foreign and Commonwealth Office (Bureau des affaires étrangères et du Commonwealth)
King Charles Street
King Charles Street Londres
SW1A 2AH
Résumé
l'article 1(1)(a) de la loi.
Le rôle du Commissaire
1. Le devoir du Commissaire est de décider si une demande d'information adressée à une autorité publique a été traitée conformément aux exigences de la partie 1 de la loi sur la liberté de l'information de 2000 (Freedom of Information Act). Le présent avis expose sa décision.
La requête
2. Le 9 octobre 2007, le plaignant a demandé au Foreign and Commonwealth Office (FCO) des informations concernant des communications entre l'ambassadeur au Portugal de l'époque, John Buck, et la police portugaise sur la disparition de Madeleine McCann.
3. Le 6 novembre 2007, le FCO a indiqué au plaignant qu'il détenait des informations pertinentes, mais que sa demande soulevait des questions complexes d'ordre public. L'OFC a indiqué que les articles 27 et 31 de la loi s'appliquaient et a déclaré qu'ils devaient prolonger le délai de réponse de 20 jours ouvrables.
4. Le 3 décembre 2007, le FCO a répondu au plaignant en fournissant certaines informations qui entraient dans le cadre de la demande, mais en refusant de divulguer d'autres informations qui n'avaient pas été divulguées en vertu des exemptions prévues à l'article 27(1)(a). l'article 27(1)(a), l'article 31(1)(c) et l'article 40(2) et (3) de la Loi.
5. Le 10 décembre 2007, le plaignant a demandé un réexamen de la décision. Le 21 décembre 2007, le FCO a répondu en confirmant la décision antérieure de ne pas divulguer certaines informations.
L'enquête
Champ d'application de l'affaire
6. Le plaignant a demandé des informations concernant les communications entre l'ambassadeur britannique au Portugal de l'époque et la police portugaise au sujet de la disparition d'une enfant, Madeleine McCann. Le FCO a divulgué immédiatement certaines informations et en a divulgué d'autres à la suite de l'intervention du commissaire.Toutefois, d'autres informations ont continué à être refusées ; c'est sur ce refus de fournir des informations que le commissaire a enquêté.
7. Au cours de son enquête, le Commissaire a examiné l'application de l'exemption prévue à l'article 27 de la loi et de l'équilibre de l'intérêt public. Le commissaire n'a pas pris en compte les informations qui ont été communiquées ultérieurement au plaignant au cours de son enquête. Il a toutefois examiné l'application de l'exemption prévue à l'article 40 à certaines informations pertinentes personnelles retenues par le FCO.
Chronologie
8. Le 21 décembre 2007, le plaignant a contacté le Commissaire pour se plaindre de la manière dont sa demande d'information avait été traitée.
9. Le 14 octobre 2008, le commissaire a demandé au FCO de lui faire part de son point de vue sur l'affaire. Le 12 novembre 2008, le FCO a répondu en maintenant les sections 27, 31 et 40 exemptions pour certaines informations détenues. Le FCO a ajouté qu'au moment de l'examen interne (décembre 2007), l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann était en cours et que, pour des raisons juridiques, il n'avait pas été possible de divulguer d'autres informations à ce moment-là. Toutefois, dans l'intervalle, les autorités portugaises ont elles-mêmes divulgué une quantité très importante d'informations, ce qui signifie que le FCO peut désormais divulguer d'autres informations sans préjudice. En conséquence, le FCO a fourni des informations supplémentaires au plaignant, ce dont le commissaire s'est félicité. Les autorités portugaises ont continué à retenir certaines communications pertinentes ainsi qu'un petit nombre d'informations personnelles.
10. L'équipe du Commissaire a examiné les informations retenues le 13 novembre 2008.
11. Le 24 novembre 2008, le FCO a communiqué certaines informations supplémentaires au plaignant, mais a continué à retenir d'autres informations en invoquant l'exemption prévue à l'article 27, paragraphe 1, point a).
12. Le 1er décembre 2008, une mise à jour de l'analyse du commissaire a été communiquée au plaignant afin de s'assurer qu'une issue formelle était toujours nécessaire. Le 10 décembre 2008, le plaignant a indiqué qu'il souhaitait toujours que le commissaire lui remette un avis de décision formel exposant sa décision et les raisons qui l'avaient motivée.
Constatations de fait
13. Le 3 mai 2007, l'enfant Madeleine McCann a disparu ; au moment de la demande d'informations, l'enquête sur sa disparition était très médiatisée et se poursuivait. Pour décider de ne pas divulguer certaines informations en vertu de l'exemption prévue à l'article 27, le FCO a consulté l'ambassade britannique à Lisbonne et deux autorités compétentes au Royaume-Uni - la police du Leicestershire et l'Association of Chief Police Officers (ACPO).
14. Le FCO a indiqué au commissaire qu'un membre de la famille avait précisé au personnel du FCO que tous les commentaires faits par cette personne au FCO l'avaient été dans la plus stricte confidentialité et n'étaient pas destinés à être divulgués à des tiers. Le FCO n'a pas recontacté le membre de la famille pendant l'enquête du commissaire, mais a fait part à ce dernier de sa certitude que l'intéressé n'apprécierait pas d'être contacté au sujet de la divulgation des informations personnelles pertinentes, position que le commissaire a acceptée.
Analyse
Questions procédurales
Article 10
15. Le FCO a répondu à la demande dans les délais légaux ; l'article 10(3) de la loi permet de prolonger le délai de mise en conformité lorsque cela est nécessaire pour tenir compte de l'intérêt public.
Exemptions
Article 27 - Relations internationales
16. Le FCO a indiqué au commissaire que, bien que les autorités portugaises aient publié de nombreux documents concernant l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann, des points sensibles subsistaient et le FCO estimait que l'exemption prévue à l'article 27(1)(a) s'appliquait toujours. Si le FCO devait divulguer tous les détails concernant les contacts de l'ambassadeur avec la police portugaise, il risquerait de compromettre la relation sur laquelle repose la bonne coopération intergouvernementale. Le FCO a reconnu l'intérêt du public à connaître l'étendue de l'implication du gouvernement britannique dans l'enquête, mais a estimé que les raisons de la préemption l'emportaient sur celles en faveur de la divulgation.
17. Le plaignant n'a pas remis en question l'application de l'exemption prévue à l'article 27, mais a formulé des observations sur les questions d'intérêt public.
18. Le Commissaire note que l'exemption prévue à l'article 27(1) de la Loi stipule que les informations sont exemptées si leur divulgation en vertu de la Loi porterait, ou serait susceptible de porter, préjudice (a) aux relations entre le Royaume-Uni et tout autre État, ...
19. Pour déterminer si un préjudice se produirait ou serait susceptible de se produire en l'espèce, le commissaire a pris en compte le contenu des informations retenues ainsi que les arguments avancés par le FCO pour expliquer comment et pourquoi un préjudice résulterait de la divulgation. Il a décidé que les inquiétudes du FCO étaient fondées et que les relations avec les autorités portugaises auraient subi un préjudice au moment de la demande et à tout moment pendant la durée de l'enquête. Il considère également qu'un préjudice aux intérêts du Royaume-Uni résulterait de la divulgation des informations encore retenues parce qu'une divulgation inappropriée d'informations amènerait les gouvernements étrangers et les autorités publiques au Portugal et ailleurs à perdre confiance dans la fiabilité et la discrétion du gouvernement britannique et des autorités publiques britanniques. Il est donc convaincu que l'exemption s'applique et a procédé à l'examen de l'équilibre de l'intérêt public.
Intérêt public
20. Le plaignant a déclaré que la divulgation des informations était dans l'intérêt public afin de :
- maintenir la confiance du public dans le fait que les autorités britanniques font tout ce qui est possible pour aider à retrouver les enfants britanniques disparus à l'étranger ;
- rassurer le public sur le fait que les autorités maintiennent des communications étroites avec les services de police des pays où des enfants ont disparu ; et,
- veiller à ce que les fonds publics soient correctement dépensés pour aider à retrouver les enfants disparus à l'étranger.
21. Le FCO reconnaît qu'il est dans l'intérêt du public de connaître l'étendue de la participation du gouvernement britannique à l'enquête sur la disparition de Madeleine McCann, mais il estime que les raisons de l'exemption l'emportent sur celles qui plaident en faveur de la publication, car la divulgation des détails des contacts de l'ambassadeur de Sa Majesté avec la police portugaise au sujet d'une enquête qui a été soumise au secret judiciaire portugais risquerait de nuire à la relation sur laquelle repose la bonne coopération entre les services de police.
22. Le commissaire a pleinement tenu compte des raisons avancées par le plaignant, qu'il accepte toutes, et qui démontrent que la publication d'informations appropriées aussi complètes que possible sur cette affaire est dans l'intérêt du public. Il a également tenu compte des preuves fournies par le FCO selon lesquelles l'enquête était en cours au moment de l'examen interne et que des sensibilités subsistent encore aujourd'hui, ainsi que du fait que la divulgation offenserait les autorités portugaises, y compris les forces de police portugaises, et qui s'appliquaient au moment de la décision du FCO de ne pas divulguer certaines des informations pertinentes et de l'examen interne qui a eu lieu par la suite. Il a également constaté que certaines de ces sensibilités considérables se sont atténuées avec le temps depuis l'examen interne de décembre 2007, et que les FCO ont publié d'autres informations en conséquence, mais que certaines sensibilités demeurent et semblent susceptibles de demeurer dans un avenir prévisible. Le commissaire a jugé convaincant le témoignage du FCO selon lequel si le FCO devait, même maintenant, divulguer des informations complètes sur les communications de l'ambassadeur de l'époque avec les autorités portugaises, il en résulterait, selon la prépondérance des probabilités, un préjudice substantiel pour les relations internationales.
23. Le commissaire a constaté que l'Information Tribunal a jugé convaincantes des préoccupations étroitement liées à celles soulevées par FCO dans la décision du Tribunal dans l'affaire CAAT (CAAT v ICO & Ministry of Defence EA/2006/0040)
. Dans l'affaire CAAT, le Tribunal a interprété le préjudice aux relations internationales de manière large, acceptant que :
"Le préjudice peut être réel et substantiel s'il rend les relations plus difficiles ou appelle une réponse diplomatique particulière pour contenir ou limiter les dommages qui n'auraient pas été nécessaires autrement. Nous ne pensons pas que le préjudice nécessite nécessairement la démonstration d'une atteinte réelle aux intérêts concernés en termes de pertes ou de dommages quantifiables. Par exemple, nous estimons qu'il y aurait ou qu'il pourrait y avoir un préjudice aux intérêts du Royaume-Uni à l'étranger ou à la promotion de ces intérêts si la divulgation avait pour conséquence d'exposer ces intérêts au risque d'une réaction négative ... . Le préjudice résiderait dans l'exposition et la vulnérabilité à ce risque" (point 81).
24. Toujours dans l'affaire CAAT, le Tribunal a déclaré que rien ne justifiait que le Royaume-Uni impose à un autre pays ses coutumes et principes particuliers en matière de transparence ou de responsabilité démocratique. Pour sa part, le Commissaire reconnaît qu'il existe un fort intérêt public à ne pas bafouer la confiance internationale, un principe qui est reconnu dans la loi aux articles 27(2) et (3).
25. Pour parvenir à sa décision, le Commissaire a également tenu compte de la décision du Tribunal, soutenant la décision du CAAT, dans l'affaire Gilby (Gilby v Information Commissioner and FCO (EA/2007/ 0071, 0077, 0079)
. Dans l'affaire Gilby, le Tribunal n'a eu aucun doute quant à l'importance de :
" maintenir nos bonnes relations avec [un autre pays] et éviter de porter préjudice aux intérêts du Royaume-Uni dans ce pays ou à la promotion ou à la protection de ces intérêts " (paragraphe 51) et a déclaré que la divulgation des informations alors contestées : " serait très probablement à l'origine d'un préjudice réel et substantiel de ce type, ce qui serait contraire à l'intérêt public " (paragraphe 52).
26. Le Commissaire est conscient de la nécessité pour les autorités britanniques d'être considérées comme dignes de confiance par leurs homologues étrangers au Portugal et ailleurs dans le monde. Il considère qu'il existe un risque important que la divulgation de confidences ou d'autres éléments sensibles ait des conséquences préjudiciables pour tout développement ultérieur de cette affaire et pour toute enquête future pertinente au Portugal ou ailleurs dans le monde. Cela ne serait pas dans l'intérêt de la famille McCann, y compris Madeleine, ou d'autres citoyens britanniques se rendant au Portugal ou ailleurs en dehors du Royaume-Uni.
27. Après avoir examiné attentivement les arguments du plaignant et ceux du FCO, le contenu des informations retenues et les décisions du Tribunal dans les affaires CAAT et Gilby, le commissaire a décidé que l'intérêt public de maintenir l'exemption prévue à l'article 27(1)(a) l'emportait sur l'intérêt public de divulguer les informations. L'annexe 2 détaille sa décision.
Section 31 - Application de la loi
28. Le commissaire a décidé que les informations figurant à l'annexe 2 du présent avis étaient correctement retenues en vertu de l'exemption prévue à l'article 27. Il n'a donc pas examiné l'exception prévue à l'article 31, qui avait également été invoquée par le FCO pour refuser de divulguer les informations au plaignant.
Article 40 - Informations personnelles
29. Le FCO détenait une petite quantité d'informations personnelles qui avaient été fournies à son personnel dans la plus stricte confidentialité. Le FCO a déclaré que le fournisseur ne souhaitait pas que les informations soient divulguées à des tiers et que la divulgation serait injuste et violerait donc le deuxième principe de protection des données. Elles seraient donc exemptées en vertu de l'article 40 de la loi.30. L'article 40, paragraphe 2, de la loi prévoit une dérogation pour les informations qui constituent des données à caractère personnel de tiers : Toute information à laquelle se rapporte une demande d'information est également une information exemptée si : a) elle constitue des données à caractère personnel qui ne relèvent pas du paragraphe 1, et b) la première ou la deuxième condition ci-dessous est remplie.
31. En l'espèce, le FCO a déclaré que les informations demandées constituaient des données à caractère personnel de tiers et qu'elles étaient donc exemptées en vertu de l'article 40, paragraphe 2, de la loi. Afin de se prononcer sur les arguments du FCO, le Commissaire a d'abord examiné si les informations retenues sont les données personnelles d'un tiers. L'article 1 de la loi de 1998 sur la protection des données définit les données personnelles comme des informations qui se rapportent à une personne vivante qui peut être identifiée :
- à partir de ces données, ou
- à partir de ces données et d'autres informations qui sont en possession du contrôleur des données ou qui sont susceptibles d'entrer en sa possession. Dans le cas présent, le commissaire estime que le tiers serait identifiable à partir de ces informations, et il est donc convaincu qu'il s'agit des données à caractère personnel du fournisseur.
32. Ces informations sont exemptées si l'une des conditions énoncées aux articles 40(3) ou 40(4) est remplie. Dans le cas présent, la condition pertinente se trouve à la section 40(3)(a)(i), lorsque la divulgation enfreindrait l'un des principes de protection des données. Les principes de protection des données sont énoncés dans l'annexe 1 de la loi de 1998 sur la protection des données. Le commissaire considère que la divulgation des données à caractère personnel enfreindrait le premier principe de protection des données, qui stipule que :
Les données à caractère personnel doivent être traitées loyalement et licitement...
33. Pour parvenir à la conclusion que la divulgation des informations demandées contreviendrait au premier principe de protection des données, le commissaire a examiné les circonstances dans lesquelles les informations ont été fournies à l'OFC et les attentes de la personne qui les a fournies. Il a estimé que leur divulgation serait inéquitable et a donc décidé que les informations personnelles avaient été retenues à juste titre en vertu de l'exemption prévue à l'article 40, paragraphes 2 et 3, de la loi.
Article 41 - Informations fournies à titre confidentiel
34. Comme il avait décidé que le FCO avait correctement retenu, en vertu des exemptions de l'article 40, les expressions d'opinion qui lui avaient été fournies à titre confidentiel, il n'a pas examiné la question de savoir si l'exemption de l'article 41 s'appliquait ou non.
La décision
35. En ce qui concerne les renseignements non divulgués, le commissaire a conclu que l'OCS s'était conformé à l'alinéa 1(1)a) de la Loi.
36. Le Commissaire a décidé que, pour les informations qui continuent d'être retenues en vertu de la loi (spécifiées à l'annexe 2 du présent avis), l'exemption prévue à l'article 27(1)(a) de la loi s'appliquait. Il a également décidé que l'intérêt public du maintien de l'exemption prévue à l'article 27(1)(a) l'emportait sur l'intérêt public de la divulgation des informations.
37. En ce qui concerne l'application de l'article 40 de la loi, le commissaire a décidé que les informations personnelles pertinentes (spécifiées à l'annexe 2 de cet avis) avaient été retenues correctement en vertu de l'exemption prévue aux articles 40(2) et (3) de la loi.
Mesures à prendre
38. Le Commissaire n'exige aucune mesure.
Droit de recours
39. L'une ou l'autre partie a le droit de faire appel de cet avis de décision auprès de l'Information Tribunal. Des informations sur la procédure de recours peuvent être obtenues auprès de l'Information Tribunal Arnhem House Support CentrePO Box 6987LeicesterLE1 6ZXTel : 0845 600 0877Fax : 0116 249 4253
Email:informationtribunal@tribunals.gsi.gov.uk.
Website:www.informationtribunal.gov.uk
Si vous souhaitez faire appel d'un avis de décision, vous pouvez obtenir des informations sur la procédure d'appel ainsi que les formulaires appropriés sur le site Internet de l'Information Tribunal. Tout avis d'appel doit être signifié au Tribunal dans un délai de 28 jours calendaires à compter de la date de signification du présent avis de décision.
Fait le 3 mars 2009
Signé ........................................................
Richard Thomas
Information Commissioner
Information Commissioner's Office
Wycliffe HouseWater LaneWilmslow
CheshireSK9 5AF
